Erfaringer med ny klageordning på skatteområdet
For litt over et år siden trådte ny klageordning i kraft og den nye skatteklagenemnda ble etablert. Erfaringene så langt viser at den nye klageordningen på enkelte områder oppnår formålene med omleggingen. Samtidig er det enkelte store utfordringer som må løses dersom klageordningen skal fungere som forutsatt.
Advokat (H)
Advokatfirmaet Thommessen
Advokat
Advokatfirmaet Thommessen
I denne artikkelen belyser vi hvilke erfaringer som er gjort med den nye skatteklagenemnda så langt, og hvilke utfordringer som har oppstått ved overgangen til ny klageordning på skatteområdet. Vi har innhentet uttalelser og innspill fra skatteklagenemndas leder Gudrun Bugge Andvord, sekretariatets leder Øystein Eskeland, leder for rettsavdelingen i Skattedirektoratet Jan M. Magnus og advokat Arild Vestengen i Ernst & Young TAX. Disse gir interessante innblikk bak kulissene i klagesaksbehandlingen.
Etableringen
Den nye skatteklagenemnda ble foreslått i statsbudsjettet for 2015 og nemndas medlemmer ble oppnevnt i april 2016. Nemnda ble deretter etablert og formelt operativ fra 1. juli 2016. Prosesser med rekruttering og oppstart fortsatte utover høsten 2016. Vi har nå et drøyt års erfaring med den nye løsningen. Dette er tilbakemeldingene vi har fått fra Bugge Andvord, Eskeland, Magnus og Vestengen om den nye klageordningen:
Antall klager, klager behandlet og saksbehandlingstid
Øyvind Eskeland opplyser at det pr. 31. juli 2017 har kommet inn drøyt 3400 klagesaker, hvorav ca. 200–300 er klager som var inngitt etter gammel ordning og der klagebehandlingen er overført til ny ordning for klagebehandling.
Til sammenligning har sekretariatet utarbeidet innstillinger i 1085 saker som er videresendt til skatteklagenemnda pr. 31. juli 2017. For de sakene som er ferdig behandlet og votert i nemnda, er gjennomsnittlig saksbehandlingstid i sekretariatet 4,8 måneder.
Fagsjef Rolf Lothe i Skattebetalerforeningen har kalt sekretariatet «et flaggskip med for få matroser»1.* skatt.no/2017/03/30/et-flaggskip-med-for-fa-matroser/ Vi stiller spørsmålet om sekretariatet er tilført tilstrekkelige ressurser. Det er uheldig om man allerede nå har bygget opp en «backlog» på ca. 2300 saker når sekretariatet er bemannet til å ta unna ca. 2500 saker pr. år.
Leder for rettsavdelingen i Skattedirektoratet Jan M. Magnus.
Øyvind Eskeland påpeker at rekrutteringen har skjedd i puljer og fremdeles pågår. Det første operative året er ikke nødvendigvis representativt for saksbehandlingskapasiteten ved normal drift.
«Sekretariatet har derfor foreløpig ikke kunnet måle fullt års drift og hvorledes dette slår ut i total produksjon av innstillinger. Målsettingen for etaten er 3–3–2 måneder i gjennomsnitt for klagebehandlingen (tre måneder hos skattekontoret, tre måneder hos sekretariatet og to måneder hos skatteklagenemnda, forfatternes anm.) for 90 % av skatte- og avgiftssakene, respektivt skattekontorets klagebehandling i første instans og utarbeidelse av redegjørelse til sekretariatet ved fastholdelse av skattekontorets vedtak, sekretariatets saksbehandling og skriving av innstilling til nemnda og Skatteklagenemndas behandling/votering.»
Skattekontorene har fortsatt en viktig rolle i klagebehandling. Skattekontorene mottar klagene, vurderer omgjøring helt eller delvis og skriver redegjørelse for sitt syn på saken til sekretariatet.
Jan M. Magnus
Jan M. Magnus fremhever at antallet klagesaker ikke har vært høyere enn estimert og forutsatt, og Skattedirektoratet har derfor lagt til grunn at det er tilført tilstrekkelig ressurser til å løse oppgavene. Han er imidlertid mindre fornøyd med restansesituasjonen:
«Restansesituasjonen i sekretariatet er ikke tilfredsstillende og vi jobber derfor kontinuerlig, i samråd med sekretariatet, med etablering/oppdatering av prosesser, maler og rutiner for å sikre at forutsetningene med ordningen ivaretas.»
Øyvind Eskeland opplyser at det er iverksatt en rekke tiltak for en mest mulig effektiv saksflyt i sekretariatet:
«Herunder oppretter vi faggrupper for en kortere periode som tar for seg like type saker og lager en mal for faglig håndtering av disse. Deretter kjøres det forskjellige dugnader hvor mange saksbehandlere tar et løft over noen dager for at et betydelig antall av disse rimelig oversiktlige klagesaker blir innstillet til vedtak i nemnda.»
Det synes å være sekretariatet som er flaskehalsen i klagebehandlingen nå. Selve skatteklagenemnda har tilstrekkelig kapasitet, ifølge Gudrun Bugge Andvord:
«Nemndas kapasitet er antakelig tilstrekkelig i forhold til det budsjetterte behov. Det er behandlingstiden i sekretariatet som p.t. har vesentligst betydning for saksbehandlingstiden.»
Vi har selv opplevd at saksbehandlingstiden i den nye skatteklagenemnda i enkelte tilfeller er svært lang, selv om sakene ikke nødvendigvis er for kompliserte, og det er formentlig de enklere sakene som har blitt ferdigbehandlet så langt. Dette tyder på et behov for å styrke bemanningen i sekretariatet ved tilførsel av ytterligere ressurser.
Hvem behandler klagesakene?
Det er budsjettert med 33 saksbehandlerstillinger i sekretariatet, og Øyvind Eskeland mener man har fått en god balanse i sammensetningen:
«Det har vært viktig og tidkrevende å få til en balansert rekruttering av folk med juridisk og økonomisk skatte- og avgiftsmessig faglig bakgrunn. Sammensetningen vi har nå er en god blanding av folk med praksis fra advokatvirksomhet, erfaring fra næringslivet og forskjellige bransjer og erfarne folk fra skatteetaten. Mer enn 50 % av saksbehandlerne er rekruttert utenfor skatteetaten.»
Tilsvarende viste oppnevnelsen av ny skatteklagenemnd i fjor en svært variert gruppe av jurister, revisorer og økonomer med ulik bakgrunn. Dette lover godt for en reell, kompetent og uavhengig klagebehandling.
Hva er skattekontorets rolle?
En av de viktigste nyvinningene med den nye klageordningen er at et uavhengig sekretariat utarbeider innstillinger til Skatteklagenemnda. Det virker likevel som om skattekontoret har beholdt en rolle som viktig premissleverandør. Skattedirektoratet har utarbeidet retningslinjer for skattekontorets saksbehandlere, hvor det legges opp til at skattekontoret skal utarbeide en redegjørelse for saken som innholdsmessig ligger tett opp til et utkast til vedtak.
Advokat Vestengen i Ernst & Young TAX deler vår oppfatning:
«Vi har sett tegn på at redegjørelsen skattekontoret skriver til sekretariatet har hatt preg av å være et nærmest ferdig utkast til vedtak. Etter vårt syn bør det oppstilles klare retningslinjer som sikrer at det er en redegjørelse for saken og ikke et utkast til vedtak sekretariatet mottar.
Sammensetningen vi har nå er en god blanding av folk med praksis fra advokatvirksomhet, erfaring fra næringslivet og forskjellige bransjer og erfarne folk fra skatteetaten. Mer enn 50 % av saksbehandlerne er rekruttert utenfor skatteetaten.
Direktør for sekretariatet for skatteklagenemnda Øyvind Eskeland
Slik retningslinjene er utformet, blir redegjørelsen i realiteten en ferdig innstilling til vedtak – noe som rettssikkerhetsmessig kan være uheldig. Redegjørelsen burde kun ha en kort faktumfremstilling samt skattekontorets rettslige anførsler – slik at sekretariatet selv må gjennomgå alle sakens sider og bygge opp et selvstendig eget vedtak.»
Så langt har ikke overføringen av klagesaksbehandlingen medført noen reduksjon i de ressursene som benyttes til klagebehandling på skattekontorene. Jan M. Magnus uttaler at det er for tidlig å si noe om hvilke ressursmessige konsekvenser den nye ordningen har for skattekontorene.
«Skattekontorene har fortsatt en viktig rolle i klagebehandling. Skattekontorene mottar klagene, vurderer omgjøring helt eller delvis og skriver redegjørelse for sitt syn på saken til sekretariatet.»
Finn Eides observasjoner i Finansavisen 26. august 20172* http://deloittekilden.no/noe-er-galt-i-skatteklagenemda/er illustrerende. Han påpeker at skattekontoret i flere klagesaker har skrevet en lengre redegjørelse for hvorfor klagen ikke etterkommes. Skattekontorets omfattende redegjørelse har deretter blitt klippet direkte inn i sekretariatets utkast til vedtak, med et avsluttende avsnitt om at sekretariatet er enig med skattekontoret. Dette ligner mye på situasjonen slik den var før den nye klageordningen ble etablert, men nå uten at en ny saksbehandler hos skattekontoret har sett på saken.
Etter vår oppfatning kan ressurssituasjonen og skattekontorets rolle ved utarbeidelse av en redegjørelse innebære et steg i feil retning, dvs. tilbake mot gammel ordning. Når man vet at sekretariatet er presset på ressurser og har store restanser, blir det en ubalanse i ressurser mellom skattekontor og sekretariat som kan bli en mulig trussel mot den uavhengige klagebehandlingen.
Får skattyterne oftere medhold?
Inntrykket er at den nye skatteklagenemnda oftere overprøver skattekontorets vedtak. Øyvind Eskeland opplyser følgende om skattyteres «seiersrate» for skatteklagenemnda:
«Tendensen over flere måneder er at en tredjedel av skattepliktige får helt, eller delvis medhold i Skatteklagenemnda etter innstilling fra sekretariatet.»
Oppfatningen deles av advokat Arild Vestengen i Ernst & Young TAX:
«Vi mener bestemt at noen av innstillingene til vedtak fra sekretariatet fremstår som mer lydhøre enn tilsvarende innstillinger som var forberedt av saksbehandler i en av regionene. Vårt inntrykk er i denne forbindelse at beskrivelsen av faktum, redegjørelsen for skattyters argumenter og vurderingene er mer objektive og balanserte. Vår erfaring er at det her hovedsakelig er et mer uavhengig sekretariat som er årsak til endringene.»
Tallene for klager som gis medhold omfatter ikke de saker der skattekontoret selv velger å omgjøre sitt opprinnelige vedtak. Dermed er den samlede suksessrate for klagesaker høyere, og gir grunnlag for en viss optimisme for klagesaksbehandlingen – forutsatt at man har grunn til å klage.
Etter vårt syn bør det oppstilles klare retningslinjer som sikrer at det er en redegjørelse for saken og ikke et utkast til vedtak sekretariatet mottar.
Arild Vestengen
Advokat Arild Vestengen i Ernst & Young TAX.
Er det første året med den nye klageordningen tilfredsstillende så langt?
Øyvind Eskeland:
«Vi har bygget opp en ny instans fra grunnen av, inkludert infrastruktur og organisering av logistikk, det er naturligvis en tidkrevende oppgave, selv om vi fikk god hjelp fra etatens serviceorgan, SITS. Sekretariatet må balansere hensynet mellom lovforarbeidenes intensjon om å styrke skattepliktiges rettssikkerhet, og kravene til progresjon i den skattepliktiges klagesak. Med andre ord skal vi sørge for både rettssikkerhet og effektivitet. Å finne den beste arbeidsflyten for å sikre denne balansen tar nødvendigvis tid. Skatteklagenemndas ledelse stiller klare krav til sekretariatets innstilling når det gjelder utforming av forslaget til vedtak, kvalitet og innhold. Det er dét dokumentet som nemnda forholder seg til i sin votering og må derfor inneholde alle relevante forhold.»
Gudrun Bugge Andvord:
«Sett fra mitt ståsted har oppstarten gått bra. Samarbeidet mellom sekretariatet og nemndsledelsen fungerer godt, og vi har en løpende, åpen og god dialog (..) med en praktisk og løsningsorientert tilnærming. Jeg vil også fremheve de mange positive, engasjerte og dyktige nemndsmedlemmene. Deres bidrag er avgjørende for at formålet med den nye klagenemndsordningen – bedre rettssikkerhet og tillit til at klagesakene blir behandlet på tilfredsstillende måte – kan realiseres.»
Jan M. Magnus:
«Etableringen av skatteklagenemnda har medført endrede rutiner for klagesaksbehandlingen i skatteetaten. Det første driftsåret har vært et oppstartsår med fokus på å etablere gode og effektive prosesser. Basert på det første året og antallet avgjørelser som er fattet av skatteklagenemnda er det for tidlig å trekke noen konklusjoner om ordningen har fungert tilfredsstillende.»
Også brukerne virker fornøyd med omleggingen. Arild Vestengen sier det slik:
«Ja, vi er så langt i det vesentlige fornøyd med omleggingen. Vi mener at omleggingen til en sentralisert nemnd med et eget og uavhengig sekretariat var riktig og nødvendig. Vi opplever dog at saksbehandlingen i en del tilfeller tar lengre tid enn tidligere. Dette er i seg selv uheldig. I tillegg kan en presset ressurssituasjon i sekretariatet gjøre at en større del av saksbehandlingen overlates til skattekontoret. Dette kan bidra til å svekke ordningen.»
Etableringen av en uavhengig klagenemnd
Utfordringene med tidligere klageordning
Klage over skattekontorets vedtak ble tidligere avgjort av en lokal skatteklagenemnd, og det var egne nemnder for hvert skattekontor. Den enkelte kommunen oppnevnte Skatteklagenemndas medlemmer.
Skattekontoret utarbeidet selv en innstilling til skatteklagenemndas vedtak, hvor saken ble behandlet skriftlig på sirkulasjon mellom tre nemndsmedlemmer. Ved dissens ble klagen behandlet i utvidet nemnd, og gjerne med fysisk møte. Ordningen ble kritisert som lite betryggende, fordi det ofte var samme saksbehandler som først fattet vedtaket som også skrev forslag til vedtak i klagesaken mot vedtaket de selv hadde fattet. Som svar på kritikken instruerte Skattedirektoratet om skifte av saksbehandler til klagesaken, men heller ikke dette ble oppfattet som tilstrekkelig til å sikre en reelt uavhengig saksbehandling i utarbeidelsen av innstilling til vedtak.
Det var således opp til skatteklagenemndas medlemmer å stå for den uavhengige vurderingen av klagen. Nemndsmedlemmene hadde imidlertid rammebetingelser som ikke la godt nok til rette for en uavhengig behandling – med et stort antall saker og begrenset og fast avlønning uavhengig av medgått tid. Klagesaksbehandlingen foregikk etter hvert elektronisk, og et nemndsmedlem som var enig i skattekontorets innstilling, hadde en enkel oppgave med å godkjenne innstillingen. Var derimot nemndsmedlemmet uenig, krevdes en særskilt begrunnelse og saken skulle behandles i utvidet nemnd. Dette medførte ulønnet ekstraarbeid for alle nemndsmedlemmene. Det ble også avdekket tilfeller der skatteklagenemndas medlemmer hadde godkjent skattekontorets innstilling uten å åpne saksdokumentene.
Den gjengse oppfatningen var at det var svært sjeldent skattytere vant frem mot skattekontorets innstilling,* Se Arvid Age Skaars og Advokatforeningens høringsuttalelser her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Horing---forslag-om-ny-nemndsstruktur-pa-skatte--og-merverdiavgiftsomradet/id757928/?id=757928 og Advokatforeningen betegnet klageordningen som «primitiv og rettssikkerhetsmessig betenkelig».
Begrunnelsen for etablering av en ny skatteklagenemnd
Ved utformingen av nye regler for klagebehandling uttalte finansminister Siv Jensen at:
«– Vi vektlegger skattebetalernes rettssikkerhet med den nye ordningen. Det er viktig at klagebehandlingen ikke tar for lang tid, og at klagen blir behandlet av en kompetent nemd.»
Regjeringen ville sikre en uavhengig klagebehandling, ved å lovfeste at verken skatteklagenemnda eller sekretariatet kan instrueres av skatteetaten. Samtidig ville man styrke nemndas kompetanse gjennom å stille krav om at alle nemndsmedlemmene måtte ha utdannelse og arbeidserfaring som jurist, økonom eller revisor. Nemndsmedlemmene skulle oppnevnes av Finansdepartementet, etter innspill fra ulike interesseorganisasjoner.
Innføring av uavhengig sekretariat som forbereder klagesakene for nemnda
Den kanskje viktigste nyvinningen ved den nye klageordningen er skatteklagenemndas sekretariat. Sekretariatet er administrativt lagt under Skattedirektoratet, men verken sekretariatet eller nemnda skal kunne instrueres av Finansdepartementet, Skattedirektoratet eller skattekontoret, jf. skatteforvaltningsloven § 2–9 (3). Denne uavhengigheten fra skattekontoret er en viktig rettsikkerhetsgaranti og formålet med uavhengigheten er å sørge for at Skatteklagenemnda og sekretariatet står for en objektiv vurdering av skattyters klage.
Departementet la i Statsbudsjettet for 2015 til grunn at nemnda ville motta om lag 2500 klagesaker til behandling årlig. Det ble anslått at økonomiske og administrative kostnader ville øke med om lag 25 millioner kroner,* Statsbudsjettet for 2015, Prp. 1 LS 2014/2015 kapittel 13.7. basert på forventet saksantall, antall ansatte i sekretariatet og rollefordelingen mellom skattekontoret og sekretariatet. I statsbudsjettet for 2016 ble det anslått at skatteklagenemndas sekretariat skulle ligge i Stavanger og ha om lag 40 stillinger.* http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2016/Statsbudsjettet-fra-A-til-A/Skatteklagenemnd/#artikkel
Skattekontorets rolle ved klagebehandling i ny skatteklagenemnd
Finansdepartementet fikk Stortingets tilslutning til at skattekontoret fremdeles skal ha en rolle i klagebehandlingen. Det var bred oppslutning om at en klage på skattefastsettelsen bør sendes til skattekontoret, slik at skattekontoret gis muligheten til å omgjøre eget vedtak når de er enige i at det påklagede vedtaket var feil. Dermed behøver ikke skatteklagenemnda å behandle klart berettigede klager.
Det var noe større diskusjon om hvilken rolle skattekontoret skulle ha i klagebehandlingen for øvrig. Advokatforeningen fremhevet behovet for å sikre at «ingen saksbehandler på skattekontoret vurderer seg selv i klageprosessen», og ga uttrykk for skepsis til å gi skattekontoret en for stor og unødvendig innflytelse på klagebehandlingen.
Den løsningen som ble valgt, fremgår av skatteforvaltningsloven § 13–6 (4) der det sies at om ikke skattekontoret omgjør sitt opprinnelige vedtak, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Underinstansen kan avgi uttalelse i saken, og klageren gis adgang til å kommentere denne. Skattekontoret spiller dermed fortsatt en rolle i saksforberedelsen i klagesaker, ved at skattekontoret skal sammenstille sakens faktum og skrive en redegjørelse til Skatteklagenemndas sekretariat. Skattedirektoratet har gitt retningslinjer for skatteetatens saksforberedelse og har angitt et format for skattekontorets redegjørelse som skal legge til rette for en mest mulig effektiv behandling i skatteklagenemndas sekretariat.
Observasjoner fra et brukerperspektiv
Det var forventet at omleggingen til en ny og uavhengig klagebehandling ville medføre endringer og utfordringer. Vårt inntrykk er at den nye skatteklagenemnda og sekretariatet har fått en god start, til tross for en krevende ressurssituasjon i sekretariatet.
At ca. en tredel av klagesakene fører frem i skatteklagenemnda til tross for at skattekontoret fastholder at de har rett, viser at den uavhengige klagesaksbehandlingen har en viktig funksjon som sikkerhetsventil for uriktige vedtak.
Det virker som om det kan ta litt tid før samspillet mellom sekretariatet og skattekontoret fungerer i tråd med intensjonene. Det er positivt at klagenemnda stiller krav til sitt sekretariat og at det nye sekretariatet stiller krav til saksoversendelsen fra skattekontoret – det kan stramme opp saksbehandling i første runde om skattekontoret allerede da må sørge for at:
saksdokumenter er så ryddig og systematisk arkivert at en uavhengig klagesaksbehandler lett finner frem
vedtak og interne notater er tydelige mht. hvilket faktum som er lagt til grunn, og på hvilket bevismessig grunnlag
det vises til og redegjøres for de rettsreglene som er anvendelige i saken
Vårt inntrykk er at skattekontoret har en viktig rolle også i klagesaksbehandlingen. Skattedirektoratets instruks for klagesaksbehandling går langt i å pålegge skattekontoret å lage en redegjørelse som inneholder alle momenter som skal med i vurderingen av en klage. Det blir interessant å følge med fremover om det er mulig å rette opp ubalansen i ressurser mellom skattekontor og skatteklagenemndas sekretariat. Et sterkt sekretariat og en kompetent og uavhengig klagenemnd er et viktig bidrag til å sikre at uriktige skattefastsettelser ikke blir stående.
Sett fra mitt ståsted har oppstarten gått bra. Samarbeidet mellom sekretariatet og nemndsledelsen fungerer godt, og vi har en løpende, åpen og god dialog (..) med en praktisk og løsningsorientert tilnærming.
Gudrun Bugge Andvord
Leder for skatteklagenemnda Gudrun Bugge Andvord.