Noen utgangspunkter

I den gamle merverdiavgiftsloven fra 1969 ble kommuners avgifts- og registreringsplikt regulert i § 11. I den nye loven gjeldende fra 1. januar 2010 er reglene spredt over flere bestemmelser. Det har imidlertid ikke vært lovgivernes hensikt å gjøre materielle endringer i den nye loven. Innholdet i den gamle § 11 er derfor videreført i den nye loven.

En kommune anses som en enhet i forhold til merverdiavgiftsloven. Det skal som hovedregel ikke beregnes og betales merverdiavgift ved levering av varer og tjenester mellom enheter innenfor samme kommune. Det foreligger ikke rett til fradrag for inngående avgift på anskaffelser til bruk i kommunal virksomhet. Merverdiavgift på kostnader til oppføring og drift av eiendommer til bruk i kommunal virksomhet er heller ikke fradragsberettiget.

Kommuner har en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift. Dette er regulert i lov av 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon for kommuner, fylkeskommuner mv. (heretter benevnt kompensasjonsloven). En kommunes rett til kompensasjon omfatter som hovedregel merverdiavgift på alle varer og tjenester som anskaffes av kommunen. Rett til kompensasjon gjelder også merverdiavgift på kostnader til oppføring og drift av kommunal eiendom.

Det foreligger ikke rett til kompensasjon når kommunen har fradragsrett etter reglene i merverdiavgiftsloven, jf. Kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 1. Kommunen kan ikke velge kompensasjon når den har fradragsrett.

Registrerings- og avgiftsplikt for en kommune er betinget av at det omsettes varer og tjenester til andre. For slik omsetning vil kommunen være registrerings- og avgiftspliktig på lik linje med ordinære private næringsdrivende, jf. mval. §§ 2–1 og 3–1. Det er ikke noe krav om at omsetningen fra kommunen må skje som ledd i næringsvirksomhet.

Med andre forstås private næringsdrivende, privatpersoner, andre kommuner, fylkeskommuner, statlige institusjoner samt enheter i samme kommune registrert som ordinære avgiftspliktige (de gamle § 11 første ledd-virksomhetene i loven fra 1969). Kommunal virksomhet organisert i AS, ANS eller stiftelse vil være andre. Et AS 100 % eid av kommunen vil være andre i relasjon til disse bestemmelsene.

I hvilken utstrekning en kommune har rett til fradrag for inngående avgift på kostnader til oppføring og drift av kommunale eiendommer, vil avhenge av hvor stor omsetningen til andre er. Det er kun kommunale enheter med omsetning til andre som utgjør 20 % eller mer av totalproduksjonen, som vil være omfattet av reglene om fradrag i mval. kap. 8. Slike enheter anses også som egne avgiftssubjekter i forhold til resten av kommunen. Enheten må beregne og betale utgående avgift ved levering av varer og tjenester til andre enheter i kommunen. Et typisk eksempel vil være et kommunalt vannverk som har leveranser til helse- eller skoleenheten i kommunen.

For kommunale enheter med omsetning til andre som er mindre enn 20 %, foreligger det kun rett til fradrag for inngående avgift på varer og tjenester som omsettes til andre, jf. mval. § 8–2 (2). Det vil ikke foreligge rett til fradrag på inngående avgift som gjelder kostnader knyttet til eiendommer som brukes i slik virksomhet.

Påkostninger som gjelder kommunale eiendommer hvor inngående avgift utgjør minst NOK 100 000, vil enten være omfattet av justeringsreglene i merverdiavgiftsloven eller kompensasjonsloven.